《政府采购法》走过十年 阳光采购仍需制度完善
2012-06-15 中国经济时报
从2002年6月29日正式颁布，到2003年1月1日生效实施，《中华人民共和国政府采购法》迄今已走过了十年历程。2011年，我国政府采购规模突破1万亿元，占全国财政支出的10%。相比2002年1009亿元的规模，十年间我国政府采购规模增长了十倍。
十年里，我国政府采购规模逐年扩大，政府采购制度建设的框架走向完备；十年里，政府采购的政策功能得到发挥，政府采购工作正逐步走向规范和科学；十年里，我国政府采购正告别规模的“野蛮生长”时代，进入规范的“阳光采购”时代。
尽管十年间，我国政府采购工作已取得令人瞩目的成效，但各方对政府采购的探索并未停止。在《政府采购法》即将迎来颁布十周年的前夕，为深入了解我国政府采购的现状与存在的问题，中国经济时报记者采访了政府采购业内的专家。
政府采购规模大大高于统计值
中国经济时报：官方数据显示，2011年我国政府采购规模突破1万亿元，占全国财政支出的10%，相比2002年1009亿元的规模，政府采购规模10年间增长10倍。您如何看待这种增长速度？并请预测一下未来的增速？
曹富国：这是指纳入《政府采购法》范围内的政府采购规模的增长，或者是统计数字上的增长，不代表中国政府采购的实际支出的增长。我国政府采购的实际规模要大大高于统计值。即将出台的政府采购法实施条例在很大程度上会将工程采购纳入规制和统计范围，这样，政府采购的统计数据将在数额上体现更明显增长。
王丛虎：10年10倍的增长意味着集中采购发展势头良好而且不可逆转。但同时也应该看到，应该把尚处于监控之外的公共资金纳入集中采购范畴之内，并接受政府采购政策的调控，真正发挥其采购总量的规模效应，进而实现政策目标。个人预计，政府采购规模应该达到财政支出的20%—30%之间。
吕汉阳：2011年我国政府采购市场继续增长，关于该市场的确切规模仍未有定论。在持续不断的政府经济刺激计划的推动下，也刺激了政府采购市场的扩大。如果考虑到地方政府的采购，我国政府采购的总体规模会更大。另外，在界定我国政府采购的市场范围时，还应包括国有企业在私企竞争受限的行业中的采购。
宋雅琴：政府采购规模的增长取决于三个因素：一是我国财政支出的规模，财政支出的蛋糕大了，具体支出也会相应增加。二是政府采购涵盖范围，比如公车加油纳入政府采购范围后，这笔支出就被纳入政府采购统计中。三是政府采购的结构。过去我们的政府采购主要是采购用于政府自身运转需要的货物和服务，现在我们开始强调政府采购公共服务来满足公众需求。
法律体系尚需完善
中国经济时报：近几年，媒体频频曝光各种“天价采购”，这十年当中，我国在“管采分离、分工制衡”方面做了哪些工作，还存在哪些不足？在完善监管方式上，您有什么建议？
王丛虎：应该说，这十年是政府采购在“管采分离、分工制衡”方面不断探索、不断进取的十年。我个人认为，政府采购逐步转向公共采购的趋势已经形成，进一步推动财政公开透明，采购需求、预算、过程的全流程、全时段接受监督是“管采分离、分工制衡”的基础。
吕汉阳：对比国外政府采购的实践，我国政府采购存在着一些问题。比如政府预算制度不完善、采购暂停和中止制度缺失、缺乏相关配置标准等。
比如，尽管“采购人擅自提高采购标准”的惩处早有明文规定，但实际操作中，由于有关部门并未出台相关配置标准，采购人的需求是否合理无据可依，结果是造成随意购买。尽管采购代理机构负责审核采购人撰写的标书和需求是否合理，但由于无标准可依，最后一道关口形同虚设。
中国经济时报：目前，政府采购制度改革与发展中还存在哪些突出问题亟待解决？
曹富国：一是目前政府采购的法律体系尚不完善，存在规制真空，存在不同采购法之间的协调问题。比如没有解决好对一些国有企业采购的法律规制问题、政府采购法与招标投标法之间的关系问题、国防采购的法律规制问题、类似于基础设施特许经营的采购法律规制问题。二是公共采购法的立法目标并不十分明确。缺乏战略采购意识，政府采购的整体经济、社会、环境等效用不能很好发挥。三是为监管而立法，为防腐败而立法，在一些方面过度管制，造成为了规则而采购，而不为价值而采购的现象。四是政府采购法律制度没有建立起来。目前对政府采购的法律规制主要限于购买环节，监管重点主要在政府采购中心。在其他环节没有建立起配套制度。比如预算、比如采购人(预算单位)的管理制度、合同管理、资产管理等环节还相当薄弱。五是政府采购职业化不发达，职业资格制度没有建立起来。政府采购学科建设和研究薄弱。在这个需要法律、公共管理、商业管理多个学科背景专门知识和能力的专业领域，很少有中国大学提供这方面的教育，政府采购从业人员基本都是白手起家。
王丛虎：从政策目标的实现角度看，我国在政府采购制度上还有许多需要进一步完善的地方。下一步我们应该强化政策功能的优先秩序、明确不同时期政策功能实现的重点、加大政府采购批量采购的规模和计划性，真正实现政府采购的政策目标。
中国经济时报：十年里，作为宏观调控的重要手段，特别是在促进节能减排和支持相关产业和行业发展方面，政府采购的政策功能实施进展如何？
曹富国：近几年在政策方面取得了一些进展，主要由采购国货政策、政府采购环境标志和节能标志产品清单制度、政府采购促进创新政策、政府采购促进中小企业发展政策等方面有所发展。但是，在落实这些政策的具体措施和手段等方面上差距很大。总体来看，政府采购在促进国家发展战略方面的重要性没有得到充分体现，在具体实施措施和手段上缺乏有效性，政府工作可能存在缺位、错位和越位的情况，改善空间很大。
宋雅琴：今后要探索利用政府采购支持弱势群体、促进落后地区发展的功能。一是要对症下药。比如说我国中小企业很难拿到政府采购合同，因为无论从效率还是质量上，中小企业都很难竞争过大企业，但是除了这个改变不了的属性之外，我们要研究在现行体制下有没有一些是在违背《政府采购法》的前提下导致中小企业有准入障碍的情况。二是要整体规划。不同政策功能之间很容易出现冲突，比如要采购节能环保产品，同时又要尽量采购本国产品，还得支持中小企业。应该尽量确定好不同政策的适用范围、适用情形以及相互之间的优先等级，推行政府采购的政策功能不能以毁坏政府采购的基本制度为代价。三是要精细化管理。要在政策功能的执行机制和采购监管体制上下功夫，要让采购人在执行政策功能时心里有谱，让供应商心服口服。
GPA谈判进入关键阶段
中国经济时报：目前GPA谈判进展与形势如何？
吕汉阳：被称为“第二WTO”的GPA(即《政府采购协定》)成为目前唯一全球性贸易谈判，我国则是加入GPA谈判的重中之重。主要是因为我国政府采购规模很大、商机多。
今年3月，新一轮谈判宣告完成。据美欧等研究机构分析，GPA新一轮谈判将带来2000亿美元的市场准入机会，而中国加入GPA也将带来2000亿美元市场准入机会。
我国于2011年11月30日提交了第三份出价清单，将北京、天津、上海、江苏和浙江五个省市纳入了开放范围。这是我国启动GPA谈判以来首次开放地方政府采购市场，是我国政府采购市场国际开放的重大突破和进展。WTO秘书处请我国于2012年6月前提交第四份出价清单。无论是谈判的节奏还是谈判的深度，都可以看出，我国加入GPA的谈判正在进入关键阶段。
从谈判的过程来看，可以形象地称之为“挤牙膏式”谈判，对方不断要价，我方一一接招，逐渐扩大开放。从谈判的研究、准备和应对来看，以政府机构为主，缺乏政府采购重要角色——供应商的参与。
另外，美欧频繁采取限制措施。这些都使我国加入GPA的谈判面临严峻形势。
源自：中国采购与招标网
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